产能治理重在破除“内卷”困局 重构产业新生态

摘要： 核心观点下半年产能治理重点方向将呈现三个关键转变：从行政性去产能转向市场化优胜劣汰，从单一行业治理转向产业链协同优化，从...

核心观点

下半年产能治理重点方向将呈现三个关键转变：从行政性去产能转向市场化优胜劣汰，从单一行业治理转向产业链协同优化，从短期调控转向长效机制建设。法治化治理在这一过程中至关重要。

在7月30日召开的中共中央政治局会议上，“推进重点行业产能治理”首次被列为下半年经济工作的重点方向，标志着中国在历经十年供给侧结构性改革后，针对产能过剩问题的治理正式踏入全新阶段。与2015年以钢铁、煤炭为主的结构性改革相比，此次产能治理堪称“全面升级”，其治理范围更为广泛，手段更趋向市场化，目标也更加坚定地指向高质量发展。这一政策调整并非偶然，而是对当下复杂经济形势的精准洞察与有力回应，释放出推动产业转型升级、优化市场竞争秩序的强烈战略信号，为中国经济这艘巨轮在波涛汹涌的发展海洋中指明了航向。

产能治理是提振经济的破局之策

第一，“内卷”困局下的产能现状剖析。

当前，将“产能治理”列为重点工作，其背后蕴含着深刻且紧迫的逻辑，核心在于破解经济下行压力下如影随形的“内卷”困局。国家统计局发布的数据如同一面明镜，清晰地映照出当下产能利用的严峻态势。2025年二季度，全国规模以上工业产能利用率为74.0%，比上季度下降0.1个百分点，比上年同期下降0.9个百分点，与2021年高点相比大幅下降4.4个百分点，意味着部分传统制造业出现了明显的供大于求现象。部分行业情况更为严峻，光伏、新能源汽车等行业的产能利用率甚至不足60%。这种低水平的产能扩张，不仅使价格战如狂风暴雨般肆虐，还无情地导致企业利润下滑、投资效率降低，使整个行业陷入看似忙碌却收效甚微的“死循环”。以光伏行业为例，2025年上半年，光伏组件价格同比下跌幅度超过30%，直接导致部分企业的毛利率骤降至5%以下，整个行业陷入“增收不增利”的尴尬困境。企业在微薄利润边缘艰难挣扎，虽业务量看似有所增长，但实际利润却极为微薄，甚至难以维持正常运营与发展。

第二，产能过剩对新质生产力的深层阻碍。

产能过剩已然成为横亘在新质生产力发展道路上的结构性障碍。当企业将大量资源和精力投入残酷的价格竞争时，无异于将有限资金投入无底洞，用于技术创新的资源自然被大幅削弱，产业升级动力也随之被逐渐耗尽。以新能源汽车行业为例，2024年中国新能源汽车产能高达2100万辆，但实际销量为1286万辆，巨大的产能过剩使部分车企无奈陷入“以价换量”的危险境地。为争夺有限市场份额，企业不得不降低价格，虽短期内可能增加一些销量，但严重压缩了利润空间。这些企业的研发投入强度也从2021年的8.5%一路降至2024年的6.2%。这种“内卷式”竞争，不仅悄然透支行业长期竞争力，更如埋下的定时炸弹，随时可能引发系统性风险，给整个行业未来发展前景蒙上厚重的阴影。

第三，产能治理方向的重大转变。

中共中央政治局会议将“推进重点行业产能治理”与“纵深推进全国统一大市场建设”同时列为重点工作，释放出强烈信号。未来产能治理重心将从单纯依靠行政手段去产能，逐步转向通过制度性优化供给结构，以法治化、市场化手段重塑竞争秩序。这标志着产能治理从“命令式”管理向“引导式”治理转变，通过完善价格法、反垄断法等一系列法律体系，为企业市场行为划定明确边界，引导企业从过去单纯追求数量的“量本位”，逐步迈向注重质量和效益的“质本位”，促使企业更加注重产品品质、技术创新和服务提升，实现市场竞争中的良性发展。

产能治理难题从过去的“老三样”升级到现在的“新三样”

第一，产能过剩的结构性特征详析。

当前，产能治理面临的问题呈现鲜明的结构性特征，不同行业犹如复杂拼图中的不同板块，各有独特情况。传统行业如钢铁、水泥的产能过剩，兼具“周期性+结构性”特征。在经济周期波动下，这些行业产能需求随之起伏，同时，长期不合理的产业结构，致使产能过剩问题越发凸显。例如，中国钢铁产能利用率虽维持在80%左右，但高端特种钢仍高度依赖进口，而低端产能却因同质化严重，陷入激烈竞争。新兴行业如光伏、锂电池等，则如充满变数的棋局，因技术迭代快、投资门槛相对较低，出现“阶段性+竞争性”过剩。以光伏行业为例，一方面，行业产能扩张速度迅猛，远超市场需求增长速度，导致大量产能闲置；另一方面，企业为争夺有限市场份额，在技术竞赛赛道上你追我赶，出现“一边产能过剩、一边技术竞赛”的奇特悖论。

第二，产能治理的有利条件探究。

在这场产能治理攻坚战中，我们并非毫无优势。十年供给侧结构性改革积累了丰富宝贵的治理经验。以钢铁行业为例，通过大刀阔斧的“去产能”行动，行业利润率从2015年的-2.23%回升至2017年的4.9%，这一显著变化有力证明了市场化手段在产能治理中的有效性。同时，碳中和目标的提出也为产能治理注入新的强大动力。在这一宏伟目标的引领下，高耗能行业将面临更严格的环保和能耗约束。工业和信息化部积极响应，通过“以标准提升倒逼落后产能退出”的创新举措，已成功推动光伏行业淘汰20%的低效产能，为行业健康发展腾出了宝贵空间，也为其他行业的产能治理提供了可借鉴范例。

第三，产能治理面临的挑战洞察。

我们必须清醒认识到，产能治理之路布满荆棘与挑战。本轮产能治理范围广泛、情况复杂，它不仅涉及煤炭、钢铁等传统“老三样”行业，还涵盖新能源汽车、锂电池等新兴“新三样”行业。这些行业在市场结构、行业集中度、技术特征等方面差异巨大。这种巨大差异对政策工具针对性提出极高要求，政府制定政策时需充分考虑各行业特点，做到有的放矢。此外，国际市场竞争日益加剧，给产能治理带来诸多不确定性。在全球化浪潮下，部分行业可能面临国内“去产能”与海外“抢市场”的双重压力。一方面，国内需通过去产能优化产业结构、提高产业竞争力；另一方面，在国际市场要与其他国家和地区企业激烈竞争，争夺有限市场份额，这无疑给产能治理增添重重困难。

产能治理从行政主导到制度创新的新路径

第一，法治化治理的关键作用与实施路径。

面对重重挑战，下半年产能治理重点方向将呈现三个关键转变：从行政性去产能转向市场化优胜劣汰，从单一行业治理转向产业链协同优化，从短期调控转向长效机制建设。法治化治理在这一过程中至关重要。通过修订价格法，明确低价倾销认定标准，为市场竞争划定清晰红线，并将服务行业纳入规制范围，使价格法适用范围更全面。国家市场监督管理总局已积极行动，启动针对重点行业的成本调查。深入了解企业成本结构和价格形成机制，督促企业规范价格行为，避免恶性价格竞争，维护公平有序的市场竞争环境。这不仅有助于解决当前产能过剩引发的价格混乱问题，还能从长远上规范市场秩序，为产业健康发展奠定基础。

第二，标准引领升级对产业发展的深远影响。

工业和信息化部将提升行业标准作为核心任务，推动落后产能逐步退出。以光伏行业为例，实施更严格的转换效率标准，转换效率低于23%的产品将逐步被市场淘汰。这一举措将促使企业加大技术研发投入，提高产品质量和生产效率。企业为满足标准要求，会积极引进先进技术、改进生产工艺，推动整个行业向更高水平发展。通过不断提升行业标准，不仅能淘汰技术落后、效率低下的产能，还能激励企业积极创新，提升行业整体竞争力，使行业在全球竞争中占据更有利地位。

第三，金融政策支持对产能治理的重要支撑。

在产能治理中，金融政策支持不可或缺，如同产业发展的助推器。央行将积极引导金融资源向产能治理领域倾斜，通过专项再贷款等有力工具，为企业兼并重组和技术创新提供坚实资金保障。企业进行技术创新和产业升级往往需要大量资金投入，专项再贷款能为企业提供低成本资金支持，解决资金难题。与此同时，完善破产重整机制，畅通产能退出通道。对于确实无法适应市场竞争的企业，通过合法合规途径实现产能有序退出，避免无效产能长期存在，优化产业资源配置，提高产业整体效率。这既能减轻市场负担，又能促使资源向更有竞争力的企业集中，推动产业结构优化升级。

第四，区域协同治理对产能优化配置的意义。

打破地方保护主义壁垒，推动产能跨区域优化配置，是实现产能治理目标的重要途径。以钢铁行业为例，探索“产能置换+区域整合”模式，引导产能向沿海优势地区集中。沿海地区交通便利、资源丰富，有利于钢铁企业降低运输成本，提高生产效率。通过区域协同治理模式，可实现资源优化配置，提高产业整体竞争力，避免因地方保护主义导致产能分散和重复建设。不同地区可根据自身优势，实现产业互补，形成更合理的产业布局，提升整个产业在国内外市场的竞争力。

第五，产业政策工具系统性的关键意义与实施要点。

产业政策工具调整必须注重系统性，这是确保产能治理取得实效的关键。一方面，强化政策协同，将产能治理与扩大内需政策紧密结合，二者相辅相成，避免治理过程中出现需求收缩风险。若去产能时忽视内需市场培育和扩大，可能导致产品滞销，企业经营困难，影响经济稳定发展。因此，要同步推进产能治理与内需市场拓展，通过优化供给结构满足内需，以内需增长带动产能合理利用。另一方面，加强政策评估与动态调整，防止“一刀切”式治理。每个行业、企业情况各异，需根据实际制定差异化政策。以新能源汽车行业为例，精准平衡技术创新与产能控制关系，设立“产能预警机制”引导企业理性投资。当行业产能出现过剩风险时，预警机制及时发出信号，提醒企业调整投资计划，避免盲目扩张产能，实现行业健康、可持续发展。政策制定者要密切关注市场动态，根据行业发展实际情况，及时调整政策方向和力度，确保政策的科学性和有效性。

（作者系中国宏观经济研究院高级顾问专家、国家发展改革委市场与价格研究所原所长）